完善我國破產法律制度若干問題

1986年12月問世的我國現行破產法——《中華人民共和國企業破產法（試行）》（以下簡稱《破產法》），結束了新中國缺乏破產法傳統的歷史，成為新中國破產法發展歷史的起點。這部《破產法》適用于國有企業的破產行為。1991年4月通過了修訂的《中華人民共和國民事訴訟法法》，第十九章專門規定了“企業法人破產還債程序”。該“程序”適用于除國有企業以外的所有企業法人。這兩個破產法律規范構成了一個整體，初步形成了我國社會主義市場經濟條件下的破產法律機制。這些破產法律規范雖然對建立優勝劣汰的市場競爭機制和促進我國經濟改革發揮過巨大的推進作用，但是在制定《破產法》時，我國仍處于“有計劃的商品經濟時代”，對破產法原理的認識過于簡單、直觀，相關規定也過于原則和粗糙，需要具體的沒有具體化，應該規定又沒有相應的條文調整，存在很多的立法缺陷。盡管最高人民法院曾針對審理破產案件的具體問題多次制定過司法解釋，但畢竟由于《破產法》存在先天不良。因而，這些破產法律規范隨著時間的推移，特別是隨著經濟體制改革的不斷深入和社會主義市場經濟的培育發展，我國市場經濟體制框架的建立，已難以適應現實經濟生活的需要，其局限性日益暴露出來。為此，筆者將就現行破產法律規范存在的缺陷和如何完善我國破產法律制度進行探討。一、我國現行破產法律規范存在的缺陷（一）《破產法》適用范圍的局限性。我國現行的《破產法》只適用于全民所有制企業（即國有企業），對于大量的外商投資企業、集體企業和私營企業，合伙企業甚至自然人的破產問題排斥在外。但是，在破產實踐中，非國有企業的破產現象卻層出不窮。為此，我國在1991年修改《民事訴訟法》時，增加了一章“企業法人破產還債程序”適用于非國有企業法人破產，但這造成破產立法的支離破碎和不統一。也不便于對所有的企業按統一的破產法進行規范的調整，各類企業債權人和債務人的利益也得不到統一的有效的保護。因而，有必要盡早制定一部適用于所有市場經濟主體的破產法。（二）《破產法》的條文過于簡單，破產界限模糊，難于操作?，F行破產法律規范具體條文的內容比較模糊、簡單，術語的使用也不夠嚴謹。關于破產原因的規定，《破產法》第三第規定：“企業因經營管理不善造成嚴重虧損，不能清償到期債務的，依照本法規定宣告破產?！睋艘幎?，企業破產似乎主要是考察其破產的結果。而且，導致企業破產的原因也僅限于一種——“企業因經營管理不善”，也就是說，企業只有因經營管理不善造成嚴重虧損，不能清償到期債務的，才會被宣告破產，由于其他原因導致企業不能清償到期債務則不能宣告其破產。這種規定顯然既不規范也不科學。因為造成企業嚴重虧損、不能清償到期債務的原因絕非“經營管理不善”一種！此外，該條規定模糊、籠統，何謂“經營管理不善”，何謂“嚴重虧損”，虧損到何種程度，何種地步才算“嚴重虧損”，“不善”的標準又是什么呢？并沒有一個量化的標準，難以把握，實踐中難以操作。（三）破產法對債權人和債務人利益的保護重視不夠。由于破產案件的受理與審結影響著一方的安定，實踐中處理破產問題時，往往把保持社會穩定置于保護債權人利益之上，將破產的社會成本隱蔽地轉嫁給了債權人。如關于債權人申報債權的規定，《破產法》第九條第二款規定：債權人“逾期未申報債權的，視為自動放棄債權”。許多國家的破產法中均規定有債權申報期限，但逾期未申報并不視為放棄權利，只要未超過訴訟時效且在破產分配完畢之前補報的仍應給予清償，只是該債權人就已進行的破產程序與事項無權再提出異議，須自行承擔對其債權的調查確認費用，且只能參加補充申報時尚未分配財產的清償。我國規定具有逾期失去效力的債權申報期限，是對債權人權利的不當剝奪，既不合理又不可行。又如本應由政府承擔的對破產企業職工的安置費用，完全轉嫁給債權人承擔。根據國務院的《關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》及《關于在若干城市試行國有企業兼并破產和職工再就業有關問題的補充通知》（以下稱二《通知》）中的規定，安置破產企業職工的費用，從破產企業依法取得的土地使用權轉讓所得中撥付（不管土地使用權是出讓取得還是劃撥取得）。破產企業以土地使用權為抵押物的，其轉讓所得也應首先用于安置職工，不足以支付的，不足部分從處置無抵押財產、抵押財產所得中依次支付。破產企業財產拍賣所得安置職工仍不足的，才按照企業隸屬關系，由同級人民政府負擔。二《通知》的上述規定，與我國《擔保法》關于抵押的規定完全相違背，實際等于用國務院的行政法規廢止了全國人大常委會制訂的法律，存在立法越權、與現行立法沖突的問題。而宣告抵押制度對國有破產企業無效，將使債權人在經濟活動中幾乎沒有任何可靠的辦法可以保障其債權的安全。上述規定完全漠視了債權人的正當權益，在某些方面甚至增加了清償的不公平，因其指導思想本不是為解決債的公平清償，它只是要通過行政干預（盡管已轉化為法規形式），把破產當作政府解決企業虧損、安置失業職工、調整產業結構的一種廉價手段，完全不符合市場經濟的運行規律。此外，各國破產法都有破產犯罪與破產人免責制度的內容，以保障債務人利益，而我國現行破產法卻規定的過于簡單，其他如和解、重整、破產債權制度等，也規定得過于原則，或未予規定，不利于保護債權人、債務人利益。

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